境外矿产资源税费制度研究及借鉴思考—结合矿业权管理工作经验之谈
西方国家在矿产资源税费的理论研究和管理实践中起步较早，时至今日已经形成了较为完备的矿产资源税费体系。本文选取了美国、加拿大以及澳大利亚等矿业大国为研究对象，通过对各国矿产资源及其管理概况、矿产资源税费体系设计进行梳理，总结境外矿产大国在矿产资源管理的成功经验，进而为我国的权益金制度改革提供借鉴。
值得一提的是，矿产资源所有制与矿产资源税费的制度设计密切相关，在不同的矿产资源所有制下，矿产资源税费的实现方式亦有所不同。
矿产资源与土地资源均是自然资源的重要组成部分，且矿产资源一般赋存于土地资源之下，二者关系密切，土地所有权一般表现为地表权，而矿产资源所有权表现为地下权。目前，土地所有和矿产资源所有权的模式有以下几种，一是土地资源与矿产资源联系在一起，即地表权和地下权一体化模式，这其中以英国、美国为典型代表；另一类是土地资源和矿产资源分立，即地表权和地下权相分离模式，以加拿大、澳大利亚为代表，我国也是这种类型。
一、境外矿产资源税费制度概况
（一）美国矿产资源税费制度
1.矿产资源及其管理概况
美国是世界第一大矿产资源强国，是世界上最重要的矿产资源生产、消费和贸易国之一，其矿产资源禀赋仅次于俄罗斯位于世界第二，矿产资源生产能力及消费能力更是位居世界第一。美国地质调查局、土地管理局等部门负责矿产资源的勘查、开采政策的管理和战略的制定，是联邦层次上重要的矿产资源管理部门。美国采用的矿产资源所有权制度采用的为地表权和地下权一体化模式，因此矿产资源归联邦政府、州政府、印第安部落及私人等美国的土地所有者所有。这类土地所有者一般不直接从事矿产资源的勘查及开发活动，他们采用不同方式出让矿权从而让渡至企业完成矿产资源的勘查及后续的开采活动。如获取联邦和州政府所持有的土地，企业可通过直接购买、等级取得、获取特许权等方式取得矿业权，作为出让方政府更关注矿产资源综合利用的利益最大化；而私人土地的获取则是通过谈判签订合同的形式获取矿业权，作为出让方私人重视的个人利益的最大化。
2.矿产资源税费制度概况
由于土地所有者主体不同，美国在矿产资源税费的收缴层面也存在区别。联邦土地内的矿产资源被分为三种类型，租赁矿产、标定矿产以及销售矿产，联邦政府根据不同的矿产类型采用差异化的税费制度体系。
一是租赁矿产，诸如部分能源矿产（煤、石油、天然气等）及非能源矿产（沥青、磷、硫等），联邦政府一般以《矿产资源租赁法》为参照开展这类矿产的管理，企业可通过竞标或申请的方式获取租约，租约同时包括土地的地役权以及矿业权。
通过竞标方式取得租约的，标底为每年土地租金，承租人在获取租约后需按占用面积分年度缴纳土地的租金。若没有人参与竞争或竞征费用低于预期价格，承租人可先缴纳前期的租金费用，一般以一个年度为期。当承租人进行矿产资源开采时，则需同时缴纳土地租金以及权益金。此外，为恢复勘查开采活动时造成的环境影响，政府会要求承租人缴纳保证金。
二是标定矿产，诸如金属矿产（金、银、铜、铅、锌等）及非金属矿产（云母、石膏等），联邦政府一般以《普通采矿法》为参照开展这类矿产的管理。这类矿产联邦政府通常不收取土地租金或权益金，若企业通过探矿活动发现有开采价值的矿产资源时，可通过标桩申请取得矿业权。当矿业权人开采矿产资源时，需要缴纳申请费、年费、采矿税、主权税等矿产资源税费。
三是销售矿产，诸如建筑用砂石料等，联邦政府主要以《建材矿产法》为参照开展这类矿产的管理，企业则可通过与联邦政府签订采矿合同取得矿业权。
（二）加拿大矿产资源税费制度
1.矿产资源及其管理概况
加拿大拥有丰富的矿产资源、先进的勘查开发技术以及矿业管理模式，是全球知名的矿业强国。加拿大采用的矿产资源所有权制度为地表权与地下权相分离的模式，除部分矿产资源属于私人，加拿大绝大部分的矿产资源归国家所有，由联邦及省两级政府实行分权分级管理。根据矿种类型不同，取得对应矿业权的方式也不同，主要可分为油气矿产资源和非油气矿产资源两类。一是油气矿产资源，取得方式主要为拍卖和工作承诺招标。对于勘查风险较小地块，一般通过竞争性拍卖的方式出让矿业权，而对于勘查风险较大地块，一般则通过工作承诺招标方式出让矿业权。二是非油气矿产资源，有自由进入和政府裁决两种方式，自由进入遵循先到先得的原则，即可通过立桩标界自行申请矿权；政府裁决即为矿权的取得由省或地区政府进行裁决。
2.矿产资源税费制度概况
在加拿大，矿产资源勘查开采需要缴纳多种税费，除了一般的工业企业的税费，还包括一些特殊租税：竞标费、土地租金费、权益金或开采税、矿产资源持有税或矿产资源土地税。
一是竞标费，主要是投资者为了提高矿产资源市场化配置程度，竞争性取得矿业权所需缴纳的费用。竞争性取得的底价的计算方式一般采用期望货币价值法，即扣除企业生产成本、投资回报、政府税费等矿产品销售收入的净现值。
二是土地租金费，它一方面是市场化配置土地资源的方式，另一方面也为政府带来了大量的土地税收。其目的有二：一是遏制矿业权人不规范的买卖矿业权等行为，调控矿业权市场，制定矿业权退出机制；二是平衡管理成本。
三是权益金。在加拿大，省和地区是拥有矿产资源的所有权，因此当资源使用者占有使用矿产资源时，由该层级政府向资源使用者收取权益金。权益金的收缴方式相对灵活，一般根据实际情况采用按价计征、按利润计征或二者结合的方式收取权益金。
四是矿业权持有税或矿产资源土地税，主要针对除归联邦和省级政府所有的大部分矿产资源外，归私人所有的部分。政府不能对私人所有的矿产资源征收权益金，所以通过征收如持有税或土地税的方式来收回矿区基建投资、矿产及社区服务的费用。
（三）澳大利亚矿产资源税费制度
1.矿产资源及其管理概况
澳大利亚同样是世界知名的矿业大国，一方面是由于其具备优越的矿产资源条件，矿产资源种类仅次于美国与加拿大，位居世界第三，矿产富集且品质较高，具备良好的开发和运输条件。另一方面则是得益于先进的矿产资源管理体制和开放的矿业开发政策体系。澳大利亚采用的矿产资源所有权制度为地表权与地下权相分离的模式，除部分矿产资源属于私人，澳大利亚绝大部分的矿产资源归国家所有，由联邦政府和州政府实行分权分级管理。联邦政府对矿产资源的总体利用制定宏观规划，州政府根据总体规划对矿业开发活动进行管理。由于澳大利亚各州均具有立法权，导致各州的矿业权类型亦存在很大差别，一般可分为以下三种权利，分别为探矿权、采矿权和矿业权有关的其他权利。一般来讲，澳洲矿业权的获取方式可基本分为市场化取得和非市场化取得，市场化取得的方式主要是通过现金招标获取矿业权，非市场化取得的方式可选择自由进入或者通过工作项目招标获取矿业权。
2.矿产资源税费制度概况
企业在澳大利亚进行矿业开发活动，除缴纳如所得税等在内的生产经营基本税费外，需按照所在地法律规定缴纳以下几类主要的矿产资源税费。
一是申请费及竞标费。在澳大利亚，企业进行正常的矿产资源勘查和开发活动前，需提前申请办理矿业权，包括探矿权、采矿权及其他矿业权权利。根据澳洲当地法规，企业为获取具有排他性权利的矿业权，在获取矿业权时，需缴纳一定的申请费，若该矿权是通过竞争性取得，还需要缴纳竞标费。
二是权益金。当企业处于矿业开发阶段时，需要向政府缴纳权益金以维护矿产资源所有者权益。澳洲政府依据矿产的地理位置、赋存条件、矿石品质等制定了阶梯差异化的权益金税率，并采用从量计征和从价计征相结合的方式灵活收取。澳洲政府为促进矿业市场良性发展，对建设初期的矿企实行权益金减免政策，同时对能够综合利用矿产资源、延长矿产品产业链的矿企给予权益金减征政策[59]。
三是租金。矿企在进行矿产相关活动需要按面积缴纳矿业权的占用费用，在澳大利亚进行矿产勘查必须满足政府要求的最低勘查投入的同时，政府根据矿业权的类型按面积征收差异化的租金。
四是资源租金税。在澳大利亚，政府会对矿企超过正常收益水平之上的利润进行征税，其作为权益金的补充部分，用以调节不同矿山由于资源水平条件差异而导致的利润差异，为企业良性竞争提供条件。
二、境外矿产资源税费制度小结
作为调节矿业市场的最直接手段，美国、加拿大、澳大利亚等国的矿产资源税费的设置和管理表现出了统一性和差异性。统一性表现为各国的矿产资源税费名称虽不尽相同，但主要征收的税费形式基本表现为红利、年租、权益金及资源租金税等。差异性表现为美国以矿产种类作区分税费种类，澳大利亚以矿产种类区分缴费模式，澳大利亚为促进矿业市场良性发展对权益金的实现方式进行了调整等。
（一）借鉴矿业税费的功能及定位
由于各国的经济及资源条件存在差异，因此国际上尚未形成统一的矿产资源税费制度，但历经长期的理论研究和管理实践，世界主要矿产大国均已形成了各具特色的矿业税费体系。尽管各国在税费的命名上存在差异，但通过对比梳理，通行的税费制度基本可分为年租、红利、权益金以及资源租金税等类型。其中，年租体现了矿业权的有偿占有和取得，它是政府为杜绝“圈而不探”现象、督促矿业权人加快矿产资源的勘查开发进度而收取的费用。各国对年租的收缴由于矿产资源所有权制度的差异而存在区别，对于地表权和地下权相统一的国家如美国，年租的费用包含了土地年租和矿业权持有费的双重概念；对于地表权和地下权相分离的国家如加拿大，年租的费用仅包括矿业权持有费，矿业权人若需要使用地表土地，还需要和土地所有签订协议。红利实则为年租的补充部分，是矿业权竞争性出让的标金，矿业权人支付红利反映了对该矿业权的投资预期。权益金指的是使用矿产资源而收取的费用，体现矿产资源所有者的权益，它一般由国家或省州即政府进行收缴，而由于美国的地表权和地下权相统一，私人土地所有者同样拥有底土权利，因此也会出现私人收取权益金的现象。资源租金税是权益金的补充部分，用以调节矿业开发的超额利润，通过设置征收门槛对企业矿业开发正常投资收益以上的利润进行征收，以调节资源品级差异而造成的企业利润差距，进而维护矿业市场的良性竞争。
从上述几项税费功能定位的角度而言，并不存在单一完美无缺的税费设计。红利体现的是对矿业权的投资预期，由于矿产资源深埋地下，其价值存在较大的不确定性，当通过市场化出让的方式取得矿业权时，政府可期许获得最大的收益。但在实际出让情境中，由于矿业权价值的不确定性企业反而会表现得相对理性，矿业权的价值也在存续周期内持续发生着变化，因此出让价格与实际价值会存在相当大的差距。权益金是获取租金的最普遍方法，方便监督管理的同时随着矿山开采也有着持续稳定的收入，但征收权益金无疑增加了企业的经营成本，企业为追求利润，会对资源选择性开采，长此以往，不利于矿产资源的综合利用。资源租金税是对超额利润征收的更有效手段，但它的问题则是更具难度的监管和更加后置的政府收入。因此，任何国家都难以通过单独一种税费对矿产业开发活动进行有效管理，因此，必须对各项税费工具进行科学合理的配置，在明确功能定位的同时实现各司其职。
（二）借鉴权益金的灵活调整机制
在国际上，权益金用以体现矿产资源所有者权益已是普遍共识，尽管美国、加拿大、澳大利亚的矿产资源权益金制度存在差异，但是在权益金制度的具体实践中体现了制度调整的灵活性。一是权益金的计征方式和基数多样。如针对砂石料相关低价值或低风险矿产，一般采用根据开采的资源量计算权益金的方式进行定额征收；针对高价值或者高风险矿种，一般采用按销售收入、按营业利润或二者结合的方式进行权益金的征收。二是差异化、动态调整权益金率。针对特定矿产资源，设定差异化的权益金率，如根据采矿权类型、矿石质量品级、需求矿种等设定差异化并动态调整的权益金率，以为企业提供良好稳定的投资环境，维护矿山企业的健康良性发展，进而为政府带来源源不断的租金收益。三是定期开展权益金制度评估并动态调整。针对设定好的权益金率，定期开展企业调研，对权益金征收情况进行实时评估并动态调整，如加拿大政府为保证油气行业的健康发展，维持当地的就业和税收，于是组织专家对权益金制度实施情况和油气行业权益金率进行实时评估并动态调整。四是按利润计征时充分考虑企业的投资成本。对于某些特定矿种，政府通常会选择按营业利润征收的方式收取权益金，在计算企业营业利润时，会考虑扣除企业的经营成本、勘查成本等等，以保护企业进行生产活动研究、投身勘查工作的积极性。五是制定针对性的权益金优惠减免措施。由于矿业行业本身具有风险大、投入大、周期长的特征，因此为维护企业的良性可持续发展，政府出台了一系列针对性的优惠政策。如为投身提高矿产品综合利用水平和延伸矿产品产业链的企业提供权益金减免政策；对国家需求度高的矿种，在矿山建设期提供免除权益金的政策，以降低企业前期经营风险，保障国家矿产资源的稳定供给；鼓励企业开展自主勘查活动，提供勘查投入抵扣权益金减免的政策，带动大量社会资金涌入到矿产勘查工作中，有效降低了矿业开发的风险。
（三）借鉴矿产的差异化管理模式
矿产资源不同于一般的自然资源，它与经济社会和新兴产业的发展密切相关，可以说掌握了关键矿产的话语权，就是掌握了国家的发展权，因此矿产资源是大国博弈的关键领域。国际上的主要矿产资源大国，均根据自身资源优劣势及矿种需求度制定了差异化的矿产资源管理模式。如美国，根据矿产资源的特性如赋存特征、开发难度和市场需求度，将矿产资源分类为租赁性质的矿产资源、标定性质的矿产资源以及销售性质的矿产资源。对于租赁性质的矿产资源，这类矿产分为两种类型，一是油气矿产资源，这类矿产资源一般为战略性矿产资源，具有资源储量大、开采风险低、资源价值大的特点，一般采用实施探采一体化的开发模式，通过市场化的方式整体出让采矿权；二是非金属矿产，这类矿产为一般的能源矿产，但具有一定的开发风险，因此若想进行采矿活动，需先取得排他性的探矿权，待发现矿产后转为采矿权。对于标定性质的矿产资源，这类矿产的特点是勘查风险更高，但矿产价值也相对较大，因此美国政府采取在探矿阶段设置非排他性的探矿权，鼓励多个勘查方对同一区块共同进行勘查，待发现矿床时在设立排他性的采矿权。对于销售性质的矿产资源，这类矿产资源储量极大、开采风险低并且战略性价值不高，政府一般不再设置探矿权，而是以市场化的方式通过定价、竞价出让采矿权。我国原为规范矿业权的出让管理，将矿产资源初步按勘查工作的风险值划分为了高风险矿种、低分险矿种以及无风险矿种，并在矿业权出让时引入了政策考虑。对于高风险矿种，降低了勘查工作的准入门槛，即可通过申请取得矿业权；对于中低风险矿种，则采用市场化竞争出让。因此，其实我国在先前的矿产资源管理思路中已经初步具备了矿产资源差异化管理的雏形，但2017年权益金制度改革方案指出，所有矿业权一律采取竞争性出让，又对矿产资源的分类管理进行了弱化，方案中对矿业出让方式亦是出让收益的收缴上，对所有矿种基本实行“一刀切”管理，体现了对矿产资源的差异化考虑不足，与国家实现战略性矿产资源找矿突破，稳定矿产资源安全形势的总体战略不符。因此，我国的矿产资源管理可学习借鉴美国等矿产资源大国，根据国家产业发展规划，确定战略性矿产资源的需求，综合考虑各矿种的勘查和开发风险，在矿业权的设置、矿业权的出让方式、矿业权出让收益的收缴等方面引入这些差异化的考虑。
